1、山南市国土空间总体规划（2021-2035年）二二三年二月-公示版-前 言山南市位于冈底斯山至念青唐古拉山以南，故名为“山南”。境域东西长418公里、南北宽约317公里，北邻西藏首府拉萨，东连林芝，西接日喀则，南与印度、不丹接壤。编制山南市国土空间总体规划（2021-2035年），是实现社会主义现代化新山南、建设藏中南经济核心区、推进拉萨山南一体化的关键举措，是对全市范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，具有基础性、综合性和约束性，是编制相关专项规划和详细规划的依据。规划范围和期限总面积7.909万平方公里2、规划范围规划期限市域中心城区市域规划范围为1个市辖区、11个县，总面积为7.909万平方公里。中心城区范围包括泽当街道和昌珠镇、结巴乡的城市建设区域。规划基期年为2020年，规划目标年为2035年，近期目标年为2025年，远景展望至2050年。目 录确定目标战略，探索高原发展路径统筹三区三线，优化国土空间格局保障特色农牧生产空间，支持实施乡村振兴战略维持立体生态系统稳定，支撑生态文明高地建设推动高原特色城镇发展，改善农牧民人居生活品质保护优秀自然人文资源，构建高原高品质魅力空间推进现代基础设施建设，打造安全韧性低碳城市优化城区布局，建设雅江魅力名城促进区域协调，形成协同发展网络明确传导内容，加3、强规划实施保障0102030405060708091001 01 确定目标战略探索高原发展路径指导思想规划原则城市性质发展战略指导思想1.1规划原则1.2坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想和党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略，坚持稳中求进工作总基调，坚持以推动高质量发展为主题，完整、准确、全面贯彻新发展理念，主动服务和融入新发展格局，锚定“四件大事”，聚力“四个创建”“四个走在前列”，围绕“六个走在全区前列”，坚持“完善基础、产业立市、统筹城乡、新区引领”的经济工作思路，按照“一产上水平、二产壮筋骨、三产提品4、质”的产业发展要求，着力推进高质量发展，为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新山南提供国土空间保障。落实战略科学发展生态优先绿色发展全局谋划战略引领城乡融合区域协同城市性质1.3坚持把维护祖国统一、加强民族团结作为着眼点和着力点，加快推进兴边富民，确保长治久安、边防巩固、边境安全。国家安全屏障中心区抢抓川藏铁路建设等重大机遇，加快推动拉萨山南一体化发展，以幸福家园为重点，打造高质量发展新的增长极。藏中南经济核心区统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和综合治理，依托雅鲁藏布江生态修复与治理工程，推进绿色发展，守护好生灵草木、万水千山，打造生态文明高地。雅江流域绿色示范区发挥文化和旅游资源优势，加5、快补齐旅游基础设施短板，培育藏源文化旅游品牌，把旅游打造成为富民和促进民族交往交流交融的主导产业。世界旅游目的地特色区安全稳固加强自然生态空间保护，构筑国家生态安全屏障。加快完善边防稳固体系，构筑国家边境安全屏障。加强耕地和永久基本农田保护，保障国家粮食安全。发展战略1.4重点集聚增强城市发展动能，打造雅鲁藏布江中游经济带。提高对外联通能力，建设北联南畅对外开放通道。完善基础提高交通建设水平，建设外畅内联综合交通体系。夯实能源网络体系，打造藏中清洁能源接续基地。完善基础设施网络，推进基础设施共建共享。魅力提升彰显自然文化新价值，构建多元魅力景观体系。促进全域旅游开发，构建开放的区域旅游格局。依6、托高原大地景观，塑造景城相融的城市特色风貌。02 02 统筹三区三线优化国土空间格局统筹划定“三条控制线”构建国土空间开发保护总体格局优化国土空间规划分区统筹划定三条控制线2.1生态保护红线永久基本农田01 01 02 02 03 03 城镇开发边界占国土空间总面积的0.58%集约节约利用，重点保障中心城区、副中心、幸福家园、边境地区等建设空间。优化永久基本农田布局，加强农田林网、农业生产基础设施和配套设施建设。为落实最严格的生态保护制度，应划尽划、应保尽保。占国土空间总面积的54.31%占国土空间总面积的0.08%国土空间开发保护总体格局2.2三区：沿江地区、沿边地区、中部地区协同发展沿江是7、全市经济发展的重点地区；沿边是国土空间安全保障的前沿地区；中部突出牧业和旅游特色发展。一核三区一核：提升乃东核心城镇群发展能级着力培育战略支点功能，引导要素集聚，推动设施共享。两屏两带两带：雅江中游城镇带和沿边城镇带统筹发展雅江中游城镇带强调横向错位发展，纵向融入拉萨。沿边城镇带推进兴边富民行动，加快边境地区发展。两屏：冈底斯山至念青唐古拉山和喜马拉雅山生态屏障着力保护生态安全屏障中原生植被和天然林资源，保护生物栖息地，维护生物多样性。乃东核心城镇群雅江中游城镇带沿边城镇带优化国土空间规划分区2.301 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 生态保护区生态控制区农田8、保护区城镇发展区乡村发展区魅力发展区喜马拉雅山南坡，羊卓雍措、拉姆拉错以及哲古草原等区域。冈底斯山至念青唐古拉山南部、中部高山湖盆宽谷区域以及喜马拉雅山北坡等区域。雅鲁藏布江，洛扎雄曲、西巴霞曲等河谷区域。沿江沿边地区、羊卓雍措南部、哲古草原、邱多江草原等区域。雅鲁藏布江沿线、国省干道沿线以及沿边低海拔河谷等区域。雅鲁藏布江沿线、羊卓雍措、普莫雍措、卡久、勒布沟、玉麦扎日等区域。03 03 保障特色农牧生产空间支持实施乡村振兴战略构建与资源环境相匹配的农牧发展空间推动耕地保护与农业土地综合整治优化乡村空间布局3.1延续“三谷两区”农牧发展格局聚焦“三谷”，保障种植业发展形成“两区”，保障畜牧业9、发展顺应现状耕地呈河谷分布态势，优化提升沿雅江流域、洛扎雄曲、隆子西巴霞曲三个种植业发展重点区，形成雅江集聚、河谷串田的农业种植景观。以双评价畜牧业潜力地区为基础，打造“中部高原湖盆牧区、北部山地特色牧区”两片畜牧业发展重点区。构建农牧发展空间推动耕地保护与农业土地综合整治3.2实施耕地“三位一体”保护稳粮、优经、扩饲，培育特色种养殖空间划定高标准农田建设区逐步将永久基本农田全部建设为旱涝保收的高标准农田加强一般农用地整理实施后备资源开发推进低效建设用地整理加强极高海拔农村建设用地整治工程通过耕作层表土剥离、退化耕地综合治理等措施，扩大耕地后备资源重点提升机械化操作效率，使提质改造整治效益达到10、最大化优化乡村空间布局3.3因地制宜推进乡村建设促进乡村振兴城乡融合类加快协调融合发展。集聚提升类强化主导产业支撑。特色保护类传承高原文化基因。搬迁撤并类加强土地综合整治。守边固土类加强乡村设施建设。保留改善类改善民生福祉。统筹农村一二三产融合发展空间，推动农村人居环境品质提升，合理保障乡村振兴用地需求。提高村庄建设用地集约节约水平提升乡村建设用地效率，严禁农村建设乱占耕地，引导农村居民点用地集约紧凑利用。04 04 维持立体生态系统稳定支撑生态文明高地建设构建体现垂直地带特点的生态保护空间加强重要自然资源保护与利用完善自然保护地体系加强喜马拉雅生物多样性保护推动重点区域生态保护和修复4.1 11、构建生态保护空间保护“两屏”，维持生态系统稳定关注“三阶”，聚焦海拔垂直变化全市重要自然地理板块和生态保护重要性集中区域，包括北部冈底斯山至念青唐古拉山生态屏障、南部喜马拉雅山生态屏障。基于海拔垂直变化划定“极高山区、高山、山地”三级生态阶梯生态系统，针对不同生态系统特征问题，分级分类提出保护策略。体现高原生态环境垂直地带性特点4.2 加强重要自然资源保护与利用林地资源草地资源河湖湿地冰川资源荒漠资源培育健康稳定优质高效的天然林。稳步扩大公益林面积。推进商品林建设，积极开发利用林下资源。至2035年森林覆盖率为27.1%。有效保护和合理利用草原。严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度。至2035年，草12、原综合植被覆盖度58.2%。全面提升河湖生态系统服务功能。建立湿地保护和管理体系。至2035年，湿地保护率28.95%。提升管理监测水平，强化冰川资源分区管控。未开放冰川资源减少人为干扰。卡若拉等开发冰川以有限利用为主。科学保护荒漠环境，合理利用沙区资源。对冈底斯山、喜马拉雅雪山沿线等荒漠环境退化敏感区禁止相关人为活动，宣传荒漠环境保护意义。自治区级国家级4.3 建立自然保护地体系自然保护区2 2处自然公园7 7处风景名胜区5 5处地质公园1 1处雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区桑日马鹿自治区级自然保护区加查拉姆拉错国家级湿地自然公园曲松下洛国家级湿地自然公园琼结琼果河国家级湿地自然公13、园错那拿日雍错国家级湿地自然公园杰德秀国家级森林自然公园措美哲古自治区级草原自然公园卡若拉自治区级冰川自然公园勒布沟国家级风景名胜区雅砻国家级风景名胜区玉麦-扎日国家级风景名胜区卡久自治区级风景名胜区卡日圣山自治区级风景名胜区普莫雍错地质公园4.4 加强喜马拉雅生物多样性保护保护生物多样性关键地区以喜马拉雅东南部生物多样性保护优先区为重点，以河流为脉络，以自然保护地为节点形成生物多样性保护网络。完善生物多样性调查监测体系开展喜马拉雅东南部生物多样性保护优先区域调查、观测、评估。实施生物多样性保护重大工程加强栖息地、原生境的保护修复，连通重要物种迁徙、扩散生态廊道。黑颈鹤雪豹藏马鸡白唇鹿藏野驴414、.5 推动重点区域生态保护和修复01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 雅江流域生态带雅江中游谷地生态区藏南山原湖盆草原生态区边境雪山生态保护带喜马拉雅南翼雨林山地生态区矿山生态修复区构建防护林体系，开展河口城市森林公园水系连通工程，加强沙化土地和水土流失综合治理。实施雅江两岸土地沙化和水土流失治理，缓解生态稳定性较弱等问题。开展水环境综合治理，推进人工种草与天然草场改良工程。开展封山育林、林分改造、森林抚育、植树造林等工程。建立冰川保护区域，开展冰川、河流、湿地、植被等自然景观的监测。开展主矿坑和历史遗留矿坑治理工程，推进绿色矿山建设工程。05 05 推动高原15、特色城镇发展改善农牧民人居生活品质优化“一主四副”城乡发展格局优化高原城镇体系完善城乡公共服务体系全力保障产业发展空间5.1 优化城乡发展格局一主：中心城区促进泽当昌珠一体化发展，完善基础设施和公共服务设施，打造高原藏区河谷城市特色风貌。一主四副四副：贡嘎、隆子、加查、错那区域副中心改善基础设施和公共服务条件，增强在保护生态、巩固边防、发展特色产业等方面的服务功能。两带：雅江中游城镇带、沿边城镇带雅江中游城镇带强调横向错位发展，纵向融入拉萨。沿边城镇带推进兴边富民行动，加快边境地区发展。两带三区三区：沿江地区、沿边地区、中部地区协调“三区”，促进沿江、沿边、中部差异发展。5.2 优化高原城镇体16、系中心城区突出中心城区在全市城镇化中的引领作用，提升公共服务水平、地区就业水平和城市空间品质。副中心城镇重点乡镇县域中心城镇一般乡镇包括贡嘎、加查、隆子、错那四个县城。包括扎囊、桑日、琼结、浪卡子、曲松、洛扎、措美。发展基础好、特色鲜明的小城镇，共30个乡镇。发挥对周边乡村的服务作用，共40个乡镇。5.3 完善城乡公共服务体系保障教育设施优化中小学校、特殊教育学校、中等职业学校、高等院校四类教育设施空间布局。优化医疗卫生设施施建好文化服务载体扩大体育设施供给完善社会福利设施军民公服设施共建共享健全市级、县区级、街镇级、社区（村）级四级医疗卫生设施体系。立足红色文化等特色资源，建立市级、县区级、17、街镇级、社区（村）级四级公共文化设施体系。建立市级、街镇级、社区（村）级三级设施体系。预留市公共体育馆用地，着力夯实竞技体育基础。健全农牧区留守儿童、困境儿童、孤儿、妇女、老年人关爱服务体系。加强军地在基础设施和社会服务等领域的统筹发展。5.4 全力保障产业发展空间优化农牧业全产业链空间布局宜农则农、宜牧则牧，构建“三中心、四支点”的农牧加工服务空间格局。“三中心”分别为泽当街道、吉雄镇和隆子镇。“四支点”包括扎塘镇、安饶镇、错那镇、措美镇。优化绿色产业发展空间布局扶持民族特色手工业发展。推动藏医药产业竞争力提升。合理开发利用矿产资源。优化现代服务业发展空间布局推动生产性服务业专业化和生活性服18、务业品质化发展，构建“三区两园”服务业发展格局。“三区”分别为西藏空港片区、边贸产业片区和职业教育片区。“两园”包括山南中心物流园（乃东）和山南生产服务型物流园（贡嘎）。06 06 保护优秀自然人文资源构建高原高品质魅力空间加强历史文化传承塑造山南魅力展示格局塑造城乡风貌6.1 加强历史文化传承一心：雅砻河流域历史文化富集中心在有效保护的前提下，适度促进各类文物古迹的活化利用与展示。一廊：雅江文化保护廊道加强点上的要素保护、线上的廊道保护、小片的面状保护，促进各类非物质文化遗产的产业化统筹开发。三片隆子红色文化保护片区；错那红色文化保护片区；洛扎民俗历史文化保护片区。多点强化资源保护与协调范围19、线的划定与原真性的保存。6.2 塑造山南魅力展示格局藏民族文化体验旅游区羊湖高原湖泊观光旅游区卡久民俗观光旅游区勒布沟红色教育旅游区哲古草原观光旅游区拉姆拉错观光度假旅游区玉麦扎日红色教育旅游区雅鲁藏布魅力廊道边境风情魅力廊道中部高原魅力廊道藏民族文化体验旅游区羊湖高原湖泊观光旅游区勒布沟红色教育旅游区玉麦扎日红色教育旅游区哲古草原观光旅游区卡久民俗观光旅游区拉姆拉错观光度假旅游区主题旅游区7 7区雅鲁藏布魅力廊道边境风情魅力廊道中部高原魅力廊道旅游魅力廊道3 3条6.3 塑造城乡风貌自然风貌巩固山南独特的大地景观基底对重要山体、湖泊湿地、自然公园、森林公园等自然资源实施严格保护。塑造多元立体20、的乡村风貌北部雅江沿线区域，塑造现代藏居风貌。中部高原牧场区域，突出牧区风貌。南部高山深谷区域，体现错落有致的乡村风貌。营造以人为本的空间形态北部塑造凭山借水、小巧精致、绿意融城现代城镇风貌。中部高原牧场，体现舒展开阔的特色风貌。南部高山深谷，展现林海掩映的山地聚落风貌。乡村风貌城镇风貌07 07 推进现代基础设施建设打造安全韧性低碳城市完善综合交通体系倡导低碳绿色的能源供给夯实市政基础设施7.1 完善综合交通体系航空公路铁路扩容川藏战略大通道，拉林铁路复线接入新航站楼。强化边防铁路对国家安全的支撑。拓展航空开放能力，打造西藏航空门户枢纽。结合边防设施、旅游产业、应急救援基地建设，合理布局通用21、机场。完善干线公路主骨架；织密农村公路网；强化边防公路保障能力。7.2 倡导低碳绿色的能源供给打造藏中清洁能源基地大力开发水电能源：积极稳妥推进雅江中游梯级水电及小流域水电站开发利用。同步建设抽水蓄能工程、输配电工程、完善电力外送通道。稳步发展光伏发电：有序推进光伏发电场建设，加快推进“光伏+储能”研究和试点。开发地热能：加强地热资源储量勘探，科学规划建设地热电站。有序开发风能：建设分散式风电为主的藏中风能先行区。推动能源清洁高效利用持续推进节能降碳：推进产业结构优化升级，加快高效节能技术产品推广应用，深入实施节能重点工程，推进能源综合梯级利用。积极推进电能替代：扩大电能替代范围，在工业生产、22、交通运输、农业生产、供暖供冷、家居家电等领域因地制宜推进电能替代，不断提高电气化水平。7.3 夯实市政基础设施给水工程排水工程提成城镇供水设施服务水平。逐步补齐农村供水设施短板。提升污水收集处理设施效能。系统化全域推进海绵城市建设。电力工程燃气工程增强沿江地区供电保障能力。推进电网向中部、沿边地区延伸。加快沿江地区天然气管道接入。通信工程环卫工程推进新一代信息通信基础设施建设。完善邮政快递基础设施体系。优化生活垃圾收集转运模式。加快生活垃圾处置设施扩容。0808优化中心城区布局建设雅江魅力名城优化空间结构蓝绿网络和开敞空间公共服务设施和社区生活圈存量优化与城市更新8.1 空间结构优化一带：雅江23、生态景观带依托雅鲁藏布江，打造雅江生态景观带，加强流域生态保护，提供生态文明建设的山南范本。六组团中部：泽当组团，鲁琼组团。北跨：滴新组团，叠组组团。南优：金珠组团，昌珠组团。两廊：雅砻河景观廊道和温曲河景观廊道多点：雅砻人民公园、金珠公园、昌珠公园、叠组公园、滴新公园等节点公园作为城市中重要的景观和公共活动空间。8.2 蓝绿网络和开敞空间一带一区一带：雅江生态景观带一区：雅江生态文明示范区将雅江中游金鲁-泽当段塑造为与城市紧密结合的自然观光区域。集中展示雅江中上游区域的独特生态环境和生态文明建设成果。两廊多点800m800m800m800m叠组邻里中心滴新邻里中心鲁琼邻里中心泽当邻里中心结莎24、邻里中心乃东邻里中心金珠邻里中心昌珠邻里中心8.3 公共服务设施和社区生活圈划定9个15分钟生活圈，39个5分钟生活圈以15分钟步行距离，1-1.2公里为半径，服务人口3-5万人；以5分钟步行距离，0.4-0.5公里为半径，服务人口0.2-0.5万人。配建完善便捷的生活圈服务设施以街镇服务中心、社区服务中心为载体，配建日常生活所需的教育、医疗、养老、文体、商业金融、安全管理等公共服务。鲁琼工业园整体更新外迁腾退安徽大道沿线结莎社区环境整治泽当社区环境整治色嘎顶社区整体更新乃东社区环境整治洞嘎社区品质提升昌珠片区整体更新赞堂社区外迁腾退贡布路沿线建材市场8.4 存量优化与城市更新分类推进旧城更新25、推进批而未供、供而未用土地开发利用。加强低效产业用地腾笼换鸟。推进老旧小区、城中村更新。明确重点更新区域安徽路、贡布路沿线更新片区。结莎社区、赞堂社区更新片区。昌珠社区、泽当社区、乃东社区更新片区。低效用地具备一定规模规模小，效率低腾挪外迁入园有偿退出老旧社区位于城市新建区位于老城区肌理完整文旅资源突出整体更新环境整治品质提升非建设用地预留公园绿地非预留公园绿地保留用途属性完善功能配套转为建设用地按规划用途实施0909促进区域协调形成协同发展网络推动“拉萨山南一体化”发展融入自治区“五城三小时经济圈”9.1 推动“拉萨山南一体化”发展一轴五纵，统筹区域空间组织“一轴”是拉萨山南一体化发展的南部26、轴线，打造雅江中游百亿产业走廊，构建“一主两翼”协同发展格局。“五纵”是依托两市之间南北向沟谷通道，打造多廊道融入拉萨，加强与拉萨河经济发展带联系。四大重点领域协同对接生态保护一体化，实现流域共保共治。交通设施一体化，促进交通互联互通。能源市政一体化，实现资源共建共享。公共服务一体化，实现优势互补、均衡发展。9.2 融入自治区“五城三小时经济圈”共同保护流域、山脉生态环境共同支撑南亚通道建设共同开辟精品旅游线路与日喀则、林芝共同推进雅江、雅砻河流域小流域综合治理、湿地保护与恢复建设工程等。发挥山南航空和铁路的优势，共同参与中尼印经济走廊、孟中印缅经济走廊建设。重点开辟拉萨、山南、日喀则、林芝沿27、雅鲁藏布江以及沿边境地区等精品旅游线路。G560拉林高速G219G219G219G349G349G318S507S5G109G109边境旅游观光线藏中南旅游精品线南亚通道建设流域山脉保护1010明确传导内容加强规划实施保障加强规划传导健全配套政策国土空间规划信息化管理10.1 规划传导专项指引区县传导目标定位指引底线管控指引要素配置指引名录清单管理指引主体功能指引城镇功能指引交通设施指引市政设施指引旅游设施指引永久基本农田生态保护红线城镇开发边界生态保护类民生改善类基础设施类产业发展类历史文化资源、重点建设项目10.2 健全配套政策10.3 国土空间规划信息化管理重点领域政策法规调查检查确权登记健全用途管制土地要素市场化配置形成全市国土空间规划“一张图”，并实现与国家级平台对接和纵向联通，推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。搭建市县统建共享的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，构建全市规划和自然资源调查监测体系，综合运用卫星遥感监测等信息化手段，实时监测国土空间规划执行情况，定期发布监测报告。