文｜吕学都 国家气候中心原副主任、亚洲开发银行原首席气候变化专家

三、CBAM给全球及我国可能带来的影响

（一）CBAM给全球可能带来的影响

欧盟通过的CBAM，涉及的贸易总量和碳排放总量表面上看并不多，但却开启了一条直接影响全球产业和企业的碳减排通道，对促进全球碳减排影响深远，应给予高度重视。

首先，对欧盟而言，CBAM将带来多重效益：有助于减少跨国贸易可能产生的碳泄漏，防止本土产业因为率先大幅度减碳而导致竞争力下降，给本土公司予以应有的激励，可增加欧盟国家财政收入，也可将这些财政收入用于支持部分发展中国家的减排措施从而占据道德制高点，同时还有助于抢占气候治理话语权，等等。其次，CBAM也将推进以碳减排为标的的促进国际贸易、国际金融等世界规则的改革创新，从而深刻影响和塑造国际政治经济新秩序。再次，受欧盟通过CBAM立法并付诸实施的鼓舞和影响，美国、日本等发达国家将很可能联合起来，建立以主要发达国家为核心、以发达国家先进低碳技术和公司治理标准为基础的碳关税标准硬约束体系，创新全球碳减排新机制，并从根基上动摇和损害《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》所确立和遵循的重大指导原则，对帮助发展中国家平等参与全球减排的努力形成严重冲击。最后，CBAM也将影响与世界贸易组织（WTO）机制的协调。关贸总协定（GATT） 确立了非歧视原则（non-discrimination），基于该原则，进口商品必须得到不低于“同类”国内商品的待遇，并且在“同类”商品之间应不存在基于原产国的歧视。因此，在非歧视原则的要求下，CBAM 不能由于原产国与销售国的国内政策差异而对原产国的同类产品施加关税。虽然GATT 还有“豁免”条款（第二十条一般例外条款），允许在基于气候变化以及自然资源保护情况下采取豁免政策，但CBAM 是否适用于该条款获得豁免而对进口产品采取歧视性政策，仍然广受质疑。因此，CBAM也可能会在WTO引起激烈辩论、影响全球高碳产品贸易。

（二）CBAM给我国可能带来的影响

初步研究显示，CBAM的实施，初期和最直接的影响将是能源密集型出口产品，主要是钢铁和铝。长期来看，CBAM的影响会非常深刻和复杂，尤其是如果发达国家集团形成统一碳关税壁垒、碳关税覆盖行业和产品大幅度扩大，则对中国和所有发展中国家都会是一个不可忽视的重大挑战。

1.CBAM实施初期可能对我国贸易的影响

CBAM最终文本涵盖6个行业，即水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢。因我国未对欧盟出口电力，实际上只有水泥、化肥、钢铁、铝和氢5个行业。在CBAM覆盖行业中，据欧盟海关公布的数据，我国2022年出口欧盟钢铁151亿欧元、铝45亿欧元，均占欧盟进口的第一名，化肥产品3.3亿欧元，水泥1146万欧元，氢3134万欧元。以上5项合计约199.7亿欧元。我国2022年对欧盟出口总额为6260亿欧元，受CBAM影响的出口占比约为3.2%。从这个比例看，CBAM对我国对欧盟总体贸易的影响有限。

就单个行业而言，欧盟实施CBAM初期对我国实质性影响最大的行业是钢铁。我国钢铁行业单位产品的碳排放量远高于欧盟。以长流程炼钢工艺为例，中国吨钢平均排放为2t-2.2tCO2e , 而欧洲吨钢平均排放为1.9 tCO2e。初步分析显示，CBAM可能导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%。考虑到在过渡期CBAM对钢铁、铝和氢不计算间接排放，我国电解铝的间接排放（消耗电力导致的排放）比例较大，铝的出口受到的影响在初期可能比预期的要小，初步分析显示出口成本将增加约9%。如过渡期后间接排放也计入，铝的出口受影响程度将跃升。

2. CBAM可能对我国长期发展和贸易的影响

需要强调的是，上述结论“欧盟实施CBAM初期对我国实质性影响最大的行业将是钢铁行业，而对于我国对欧盟总体贸易的影响有限”，是基于欧盟目前通过的CBAM文件及所做的安排。必须看到的是，CBAM极有可能对全球贸易及能源使用产生系统性影响，尤其是CBAM正式实施后极有可能引起连锁反应：其他发达国家将快速跟进，制定自身的CBAM法案，在发达国家之间互认碳成本并相互抵扣，为其共同制定以低碳排放或零碳为标准的全球贸易规则提供了依据。这将促进创建低碳产品贸易（限制高碳产品贸易）的全球贸易规则，加大对出口型国家的影响，削弱发展中国家出口价格优势，形成低碳贸易壁垒。部分发展中国家为降低成本，也有可能选择对等征收碳关税。

在CBAM的过渡期之后，CBAM覆盖的范围、所有行业的间接碳排放都可能被包括进来，届时CBAM所覆盖的产品占中国对欧盟出口的比例，就会大幅度跃升，其影响将会严重和深远得多。例如，据相关研究，2015—2019年我国对欧盟出口产品，仅考虑CBAM范围扩展到欧盟碳市场中所有涵盖的部门和行业，我国出口欧盟受影响的贸易额将占出口欧盟总额的12%。其中受影响最大的是石油化工品和钢铁。

因此，我国须从长期可持续发展的战略高度，全面分析评估CBAM可能给国际政治、经济、贸易、技术和投资带来的影响，并在贸易政策、《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的履约策略、高技术产业发展、国别贸易战略和政策等方面，充分体现和反映CBAM及其他国家可能采取的碳关税措施带来的影响，化解和减缓碳关税壁垒对我国对外贸易及经济和社会发展的冲击。

四、应对碳关税的战略和对策思考

如上所述，CBAM作为一项应对气候变化措施，其实施后的影响将远超出气候变化范畴，延伸到包括我国在内的全球经济、贸易和外交。我国面对已经启动的CBAM，须综合考量当下和未来的世界政治、经济、气候保护等发展大势，政府、智库、行业协会和企业密切合作，结合中国确立的国家长期发展战略和向国际社会承诺的“双碳”目标，通过各种战略、政策和技术措施，有效化解CBAM可能带来的不利影响，把挑战化为机遇，促进中国“双碳”目标提前实现。为此，提出如下几点思考。

1）联合其他国家，与欧盟磋商促进建立各自所关注的问题得到合理解决的途径。在国际层面，可旗帜鲜明地维护联合国相关条约已有的原则，争取在联合国相关条约框架下，解决有关国家给跨国贸易可能带来的碳排放泄漏问题。中国可与其他发展中国家密切沟通和协作，旗帜鲜明地维护《联合国气候变化框架公约》及所属议定书和协定所遵循的发达国家与发展中国家之间“共同但有区别的责任”原则，在此原则指导下，与欧盟等发达国家协商解决他们所关注的跨国贸易可能带来的碳泄漏问题，推动制定各方都可接受的国际合作协议，管控跨国贸易的碳排放问题，包括相关的准则、核算标准、运行机制、透明程度。同时，促进与WTO现有规则的融合协调，争取CBAM在具体实施过程中能够最大限度地体现不同类别国家的区别。协调建立一个各方都可接受的涉及跨国贸易的碳减排管控机制。为此，可联合部分发展中国家，向欧盟提出建立磋商工作组的建议，推进各方所关注的问题得到合理解决。

2）政府部门把应对碳关税作为重要事项纳入各项战略和政策。要继续稳步推进实现国家“双碳”目标，以“双碳”目标为抓手，切实转变经济和外贸增长方式，提升发展质量；加速推进工业领域的技术进步，大幅度减少工业领域碳排放水平，降低全经济的碳排放强度。这是应对所有碳关税的根本性战略措施。

3）健全完善碳市场交易机制。逐步扩大碳交易市场行业覆盖范围，尽快将发电企业之外的其他工业行业纳入碳交易体系，拓展交易主体范围，并通过法律法规或政策对政府所分配的碳配额及通过项目产生的由政府签发的碳信用明确赋予资产地位而获得国家保护。碳市场的建立和完善，将引导社会和企业向低碳技术投资，加速低碳转型，这是从技术上对冲和解决碳关税的根本手段。

4）行业组织和智库为政府和企业提供技术支撑，做好碳关税应对工作。应对碳关税问题，涉及面广，包括大量的技术、工艺、数据收集等。行业组织和智库可充分发挥自身优势，为政府部门制定相关政策和标准提供支撑。同时行业组织可组织企业通过民间渠道联合应对碳关税，例如可组织收集和发布应对碳关税所需要的行业各种关键数据，从而解决单个企业无法获得权威可信数据的问题。

5）出口企业的应对措施。面临碳关税的出口企业，首先，要在企业内部组建应对碳关税的专业团队，对碳关税的政策、指南、程序和运行等有透彻的了解，并对国家政府和行业协会在这方面的对策和措施有透彻的了解。掌握这些信息，将有助于企业制定正确的碳关税应对策略。其次，企业应做好碳关税相关信息的收集加工和提交准备。按照CBAM的过渡期安排，过渡期（2023—2026年）中国出口企业（欧盟则是进口企业）还无须购买CBAM凭证（即碳关税配额），但须申报出口到欧盟的商品碳排放数据。相关出口企业宜尽快做好应对CBAM实施的准备工作，密切跟踪CBAM的变化动态，以及国家和行业部门的指导意见，充分利用好过渡期摸清企业自身的碳排放家底，建立碳排放的监测报告和核证系统，提高自身碳排放管理能力，做好提交出口产品碳排放数据及其他所需信息的准备。信息提交操作上，将由欧盟内的进口商负责办理，但中国出口企业则需要配合提供所需要的数据。最后，从中长期看，从根本上解决碳关税问题，需要企业加快技术转型升级，尽快实现低碳甚至零碳生产，这将是应对所有国家可能出台的碳关税的根本措施。出口企业可根据实际情况考虑渐进式实现低碳目标：从节能、资源循环利用到彻底实现零碳生产，以应对碳关税带来的影响。在操作上，企业宜通过审慎评估减碳成本、采取合适的减碳策略，如使用绿电、改造工艺和生产流程、技术迭代甚至投资建设碳捕集装置，以可承受的代价逐步减少生产出口产品的碳排放，减少碳关税应税税基。